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刘尚希,一个公共领域的探索者,擅长用不确定性思维和公共风险方法来观察人类文明的进化变迁和经济社会的发展。国务院特贴专家,国家教育咨询委员会委员,国家医改咨询委员会委员,现任中国财政科学研究院院长

国家治理的现代化,意味着新时期的改革是国家治理的改革,国家治理的改革也就是要重塑一个新的国家治理结构,使之适应我国当前发展新阶段的新要求。用一个形象的比喻就是,我们的脚长大了,但是鞋子还是以前的,大脚穿小鞋走路,不快也不稳,我们要打造一双新鞋,这双新鞋就是新的国家治理结构。

以社会化改革来推动整个国家治理结构的系统性重塑,尽管经济的改革、市场化的改革并未完成,但当前迫切需要破题的是政府与社会关系的改革。科技、教育、卫生、文化等方面的改革都应纳入到这个维度来统筹考虑、整体设计。即构建一个新的国家治理结构。

讲到供给侧,大家都知道的问题是缺乏安全有效的供给,所以消费外流达到了上万亿元的规模。如奶粉、电饭煲,甚至马桶盖,消费者都抢着买国外的。从更深层次来观察,这个问题不仅仅在经济自身。因为经济系统不是孤立的,都嵌入到更大的社会系统之中,并受社会系统的深层影响。

市场通过竞争有一定的激励约束作用,但是仅仅靠市场竞争不会自发产生安全有效的供给。譬如说,政府的监管在不到位的情况下,假冒伪劣的产品就会在市场上畅通无阻,这种逆向淘汰的结果就是劣币驱逐良币,安全有效的供给就会严重不足。

任何一个做企业提供产品或服务的人,都是社会的人,都会嵌入到一定社会环境之中。作为社会的人,应当是讲良心、讲道德的。纯粹的市场竞争,既不会自动产生道德和良心来约束,也不会自动产生规则、标准和法律。所以,真正安全有效的供给既来源于市场竞争本身,更重要的是来自于社会对市场的约束,以及政府对市场有效的监管。仅仅靠市场,不会产生安全有效的供给,也无法解决供给与需求脱节的问题。很显然,这就提出了一个新的命题,那就是政府与社会的关系。在这里,社会的含义是广义的,包括文化、社会事业和社会组织等方面。这些方面的改革在十八届三中全会的决定中已经明确提出,但现在并没有取得实质性的进展。尽管原因很多很复杂,但其中最重要的是改革的顶层设计不到位,偏重于市场化改革,而忽视了社会化改革。

政府与社会的关系是全面深化改革的重要内容,但又是非常复杂的系统工程,顶层设计不可或缺。如何实现改革的顶层设计到位呢?

首先,要避免认识上的误区。这有两个方面很容易形成误区:一是工程思维。工程思维是以力学原理为基础的,其特点是确定性。而改革属于社会工程,是以社会科学为基础的,其特点是不确定性。任何一项改革,都无法找到像力学规律一样的确定性来支撑顶层设计。从理论上讲,改革失败的概率要远远高于工程失败的概率。所以,改革的顶层设计不能有像盖房子那样的工程思维。二是上层设计等于顶层设计。顶层设计的真正内涵是:整体设计+上层设计。没有整体思维的顶层设计将会使改革部门化、碎片化,导致改革难以落地。

其次,改革的顶层设计要回到十八届三中全会确定的改革总目标。只有回到这个目标,我们才能把现有的五花八门的改革理出一个头绪。改革,既要问题导向,也要目标导向,两者必须有机结合。如果只有问题导向,改革就会陷入就事论事,就有迷失方向的危险。十八届三中全会明确的改革总目标,简化地说就是国家治理现代化。国家治理的现代化,意味着新时期的改革是国家治理的改革,国家治理的改革也就是要重塑一个新的国家治理结构,使之适应我国当前发展新阶段的新要求。用政治经济学的语言来表达,就是要重构生产关系以适应当前生产力发展的状况。

有一个非常形象的比喻,我们的脚长大了,但是鞋子还是以前的,大脚穿小鞋走不快,也走不稳,我们要打造一双新鞋,这双新鞋就是一个新的国家治理结构。国家治理结构究竟是什么?这要具体化,不能停留在一个抽象概念上。

国家治理结构有三个基本维度:第一个是政府与市场的关系,这个维度的改革搞了将近40年了,至今还没有完成。第二个是政府与社会的关系,现在提出来了,但这个维度的改革并没有实质性的突破,我们是在没有整体设计的情况下,从各个侧面在迂回地进行第二个维度的改革,譬如说科教文卫的改革,就是在各个领域,由各个部门去分别实施的,缺乏统一的整体设计。第三个是中央与地方的关系。这三个维度从整体上构成了一个国家的治理结构,不同的国家治理结构实际上体现在这三个维度的关系处理遵循什么样的原则。

在这三个维度关系中,政府与市场的关系、政府与社会的关系是基础。政府与市场、政府与社会的关系没理顺、没搞明白,中央与地方的关系也难以有实质性的进展。当然,中央与地方关系没理顺,也会制约政府与市场、政府与社会关系的处理。那么,政府与市场的关系、政府与社会的关系该如何去处理?从我国现有的情况来看,应当是分权改革。

向市场分权,称之为市场化的改革,目的是构建经济的微观基础,建立现代企业制度,即经济组织是自治的。传统的国营企业不是自治自主的,而是依附于政府各个部门,市场化改革改变了这种状况。

政府与社会的关系也需要分权改革,政府要向社会分权,构建社会的微观基础,形成社会的自治。就是要形成各种各样的社会自治组织,增强社会自我净化、自我约束、自我管理的能力。没有社会的自主管理,什么都依靠政府来管理,在市场化程度不高的条件下也许是可以的,但随着经济市场化程度的提高,各种利益主体越来越多元化,利益关系越来越复杂化、多层化,政府将会越来越力不从心,因为超出了政府的能力范围。

向市场分权和向社会分权,用党的经典理论来解释的话,可以很好地进行表达,那就是群众路线。市场化的改革就是走群众路线,在经济领域发动群众、相信群众、依靠群众,让群众去配置资源,创造财富。在社会领域同样也要走群众路线,向社会分权,相信群众,依靠群众,形成社会自治,让社会有自我约束、自我管理的能力。

在这个基础上,就会形成一种新的关系:社会与市场的关系。社会与市场的关系应当是一种互动的关系,也是一种互补和相互制约的关系。前面说的供给问题,如果以社会对市场形成有效的约束,如果企业家都有社会责任意识,在经济领域活动的各个主体都有一种职业良心、有做事的底线,供给中出现的各种各样的问题就会大大减少,老百姓各种各样的担忧、消费的外流也不至于像今天这么厉害。而唯利是图,不择手段,不讲诚信,企业家精神、工匠精神的缺失,就反映出社会发育严重滞后于市场化。缺乏社会约束的市场肯定是不健康的市场,是功能残缺的市场。创新意识不足,投机、泡沫、短期化等等这些现象都是从中衍生出来的。

从中不难看出,政府与社会的关系改革太弱,社会与市场的关系不正常,单兵突进的市场化改革就难以深化。从整体观察,各个维度的改革是相互关联的,在新的条件下需要进一步解放思想,通过向社会分权的改革来深化向市场分权的改革,即以社会化改革来深化市场化改革,以社会化改革来推动改革的全面深化,来重构国家治理结构。

我国现阶段的发展越来越具有整体性特征,这种整体性的特征就是要求各个维度都要通过改革来促进发展,这种发展既有经济的发展、也要有社会的发展。过去30多年的发展主要是在“体魄”上,主要是长个了,像青少年一样,现在不仅需要强健的骨骼,更需要健康的心理和成熟的精神。以政府与市场关系为主线的市场化改革,实现了“长个”的目标,我国已经成为世界第二大经济体。但不能满足于此,以政府与社会的关系为主线的社会化改革,则要实现新的目标:长精神,以社会的发育来促进市场的健康,以社会理性来引领经济理性,以价值理性来引导工具理性。

在现有体制下,社会化改革包括两大块:一是体制内,涵盖各个领域的事业单位;另一块是体制外,涵盖各领域的民间社会组织。这类似于我们的企业,过去有大量国营企业,通过改革变为市场主体;同时,放开搞活,产生了大量民营企业。在社会领域也有国有事业单位,非国有的则被称之为民间社会组织。从科教文卫等各个领域来看,既有事业单位,也有民办组织,如研究院所、学校、医院、影剧院、养老院等等。对于体制内的社会化改革,集中体现为事业单位体制改革;对于体制外的社会化改革,则集中表现为放开搞活,减少管制。无论体制内,还是体制外,社会化改革的目标是一致的,即构建社会微观基础,激发社会活力。

以政府与社会关系改革为主线的社会化改革,首先要突破的是事业单位体制的改革,这跟当年的国营企业的改革是类似的。事业单位要变成独立的社会主体,而不是依附于政府的各个部门。只有这样,当前的科教文卫、科研院所的改革才有微观基础,有了微观基础,才能进一步深化科教文卫各个领域的改革。构建社会微观基础,打造社会自治主体,这是社会化改革的核心。当前科教文卫改革之所以举步维艰,是因为缺少整体设计;而之所以没有整体设计,则是因为缺了社会化改革这个抓手;之所以找不到这个抓手,则是因为没有着眼于微观基础的构建。

当然还要进一步放权,让民间社会组织充分发展起来,既可以办医院、也可以办学校、办慈善,还可以办行业协会等等。这些民间社会组织和事业单位融合发展,就可形成现代社会事业制度。有了现代社会事业制度,再有完善的市场制度,两者匹配起来,中国的发展才能是完整的。也只有这样,中国的发展才能是健康的、可持续的。

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